Europäische Streitkräfte im Wandel: Europäisierung oder Natoisierung?

Von Cornelia-Adriana Baciu (Twitter). Sie ist Doktorandin an der School of Law and Government, Dublin City University und forscht zum Thema EU-Verteidigungspolitik und Transformationsprozesse im Wehrbereich. Im Jahr 2018 wird ihr Buchkapitel “From the Guardians of the State to Guardians of Democracy? Institutional Change and Military Transformation” erscheinen.

Das Aufkommen hybrider Arten der Kriegsführung sowie andere Sicherheitsbedrohungen haben europäische Länder dazu motiviert, ihre Streitkräfte zu reorganisieren. Neue Sicherheits- und Verteidigungskooperationen wurden begründet, während die alten Allianzen sich intensiviert haben. Ziel dieser Entwicklungen ist, mehr Sicherheit und Stabilität in Europa in Zeiten von unsicherer Politik in den USA, Russland oder Asien zu schaffen. Diese Analyse befasst sich mit den Auswirkungen neuer Verteidigungsmechanismen wie PESCO (Permanent Structured Cooperation) und FNC (Framework Nations Concept) auf nationale Streitkräfte und versucht, die Transformationsprozesse zu erklären: Findet eine Europäisierung oder Natoisierung statt?

Karte der Mitglieder der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (SSZ/PESCO); dunkelblau: SSZ-Mitglied, hellblau: übriges EU-Mitglied (Grafik: NordNordWest, Wikimedia Commons, Creative Commons Attribution-Share Alike 3.0 Germany).

Karte der Mitglieder der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (SSZ/PESCO); dunkelblau: SSZ-Mitglied, hellblau: übriges EU-Mitglied (Grafik: NordNordWest, Wikimedia Commons, Creative Commons Attribution-Share Alike 3.0 Germany).

Europäisierung unter PESCO
Der im Dezember 2017 von 25 EU-Mitgliedstaaten adoptierte Beschluss des EU-Rats für die Etablierung der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (SSZ), oder PESCO, soll die Interoperabilität zwischen EU-Mitgliedsstaaten im Wehrbereich sowie ihre Verteidigungskapazitäten im Sinne einer Smart-Verteidigung erhöhen. Der Mehrwert von PESCO besteht in gesteigerter Effizienz durch eine bessere Koordination der einzelnen Streitkräfte untereinander im Falle einer hypothetischen Intervention von außen. Insbesondere Unterstützer nationaler sicherheitspolitischer Ziele haben in Relation zu PESCO die Gründung einer EU-Armee forciert. Jedoch ist das Endziel von PESCO noch nicht festgelegt worden. Das Fehlen greifbarer Zielvorgaben verhindert einerseits die Entwicklung einer klaren Strategie mit konkreten Zielen sowie Methoden und Kontingenten, diese zu erreichen. Andererseits bietet diese Lücke ein Zeitfenster für mehr Handlungsspielraum. In Zeiten wachsender politischer Instabilität und Volatilität der Sicherheitslage verfügt der Kooperationsmechanismus PESCO über ein großes Potenzial für die stetige Anpassung der Outputs an tagesaktueller Prioritäten sowie sich rasch ändernde Bedarfslage.

88 Prozent der Deutschen [denken], dass eine Verteidigungspartnerschaft unter europäischen Staaten künftig Priorität gegenüber der Partnerschaft mit den Vereinigten Staaten haben sollte. Gerade einmal neun Prozent setzen weiterhin auf Washington als Partner Nummer eins. […] Die Ergebnisse sind auch ein Hinweis darauf, dass die Deutschen die Schritte zu einer intensivieren militärischen Kooperation begrüßen, die Mitte November in Brüssel eingeleitet worden sind. — Lorenz Hemicker, “Für die Deutschen hat Amerika als wichtigster Verbündeter ausgedient“, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 05.12.2017.

Das Ziel von PESCO ist die gemeinsame Entwicklung von Verteidigungskapazitäten und deren Bereitstellung für EU-Missionen. Militärische Fähigkeiten, die im Rahmen von PESCO entwickelt werden, bleiben im rechtlichen Besitz der Mitgliedsstaaten und dürfen gegebenenfalls für Nato- oder UN-Missionen bereitgestellt werden. Diese Besonderheit könnte die “Problemlage” der Ausgabenverpflichtung von 2 Prozent (auf die sich die Nato-Mitgliedsstaaten beim Wales-Summit 2014 geeinigt haben) in eine Win-Win-Situation umwandeln: Erstens gute Beziehungen mit den USA aufrechterhalten und zweitens strategische Autonomie der EU. Eine (annehmlich) höhere Investitionsbereitschaft seitens der Mitgliedsstaaten für ein europäisches Projekt trägt gleichzeitig zur Erreichung des Nato-Ziels bei. Im Hinblick auf die Proliferation neuer Sicherheitsrisiken (z.B. Cyber-Bedrohungen, Terrorismus, anhaltende Kriege und humanitäre Krisen), volatiler politischer Führung und systemische Instabilität (auch innerhalb der Union, siehe Brexit) könnte PESCO nicht nur die Effizienz des europäischen Verteidigungssystems, sondern auch die Wettbewerbs- und Innovationsfähigkeit der EU als globalen Verantwortungsträger steigern. Kollektive und kluge Verteidigung gegen die neuen Bedrohungen ist mit einem Transfer von Souveränität sowie Spezialisierung im Wehrbereich verbunden. Unterstützung erhielt PESCO dabei von EU-Bürgerinnen und Bürgern, die mehrheitlich die EU-Verteidigungspolitik als einen Politiksektor erachten, der auf transnationaler Ebene unter EU-Koordination effizienter behandelt werden kann.

Die Entwicklung von Mechanismen und Netzwerken sowie die Spezialisierung im Bereich Militärkommunikation, -medizin, -mobilität stellen konkrete Projekte im Rahmen von PESCO dar. Theoretisch könnten die transnationalen Austauschprogramme von Streitkräften oder Spezialkommandos, die in diversen bilateralen oder minilateralen Formaten innerhalb der EU schon existieren, im Rahmen von PESCO ausgeweitet oder vertieft werden. Diese Art von Interaktion, Austausch und Zusammenarbeit im Wehrbereich hat das Potential, neben der Reduzierung operationeller und strategischer Defizite, zu strukturellen Annäherungen und Policy-Konvergenz zwischen den beteiligten Wehreinheiten zu führen. Aber kann der beobachtete Prozess von Innovation und Transformation im Wehrbereich als Europäisierung oder eher Natoisierung bezeichnet werden?

Ende November 2017 unterzeichneten 23 Mitgliedstaaten der EU in Brüssel die gemeinsame Absichtserklärung zur Schaffung einer Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (Foto: Tauno Tõhk).

Ende November 2017 unterzeichneten 23 Mitgliedstaaten der EU in Brüssel die gemeinsame Absichtserklärung zur Schaffung einer Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit (Foto: Tauno Tõhk).

 
Natoisierung unter dem Rahmennationen-Konzept (FNC)
Als Teil der Abschreckungsstrategie gegenüber Russland hat die Nato die Zahl der Militärstützpunkte sowie Spezialmanöver auf europäischem Boden, insbesondere nach der Annektierung der Krim 2014, deutlich erhöht. In den baltischen Staaten, Rumänien oder Polen hat die Nato eine solide Präsenz aufgebaut, die auf eine stetige Modernisierung der Streitkräfte sowie der Verteidigungsinfrastruktur abzielt. Seit 2004 hat das Nato-Engagement in Rumänien zu einer signifikanten Modernisierung des rumänischen Militärs beigetragen. Außer der Konsolidierung der Grundausstattung hat die Zusammenarbeit unter dem Schirm der Nato die Beschaffung von Kernkompetenzen in Spezialbereichen untertützt. Bedeutende Entwicklungen fanden im Bereich des Nachrichtendienstes (auf taktischer und operativer Ebene), der militärischen Kommunikationstechnik, der Raketenabwehr sowie beim internationalen Krisenmanagement statt. In der letzten Kategorie ist das rumänisch-ungarische Bataillon (insgesamt 1’000 Soldaten), das seit über 15 Jahren für Peacekeeping und Stabilisierungsmissionen zur Verfügung steht und sich vor Kurzem auch auf hybride Operationen spezialisiert hat, erwähnenswert. Unter dem Dach des Rahmennationen-Konzepts der Nato finden in minilateralen Formaten (z.B. sechs Teilnehmer-Länder) Austausche sowie Vernetzung statt. Das Rahmennationen-Konzept zielt nicht nur auf eine solide Militärausstattung, sondern versucht durch eine Cluster-Struktur Fähigkeitsdefizite durch die Entwicklung von spezialisierten Wehreinheiten unter der Führung einer Rahmennation (z.B. Deutschland), zu minimieren. Innerhalb dieser Rahmen werden Schlüssel- und Spezialkompetenzen wie etwa Luftabwehr, medizinische Versorgung oder Pioniere konsolidiert beziehungsweise innovativ weiterentwickelt. Diese Ziele erfordern die Verbindung einer Vielfalt von einzelnen Wehreinheiten zu einer kollektiven Assemblage.

Blau: Staaten, welche nur in PESCO beteiligt sind. Violett: Staaten, welche in PESCO und in der NATO sind. Rot: Staaten, welche nur in der NATO sind. (Grafik: JLogan, Wikimedia Commons, Creative Commons Attribution-Share Alike 4.0 International license)

Blau: Staaten, welche nur in PESCO beteiligt sind. Violett: Staaten, welche in PESCO und in der NATO sind. Rot: Staaten, welche nur in der NATO sind (Grafik von JLogan, Wikimedia Commons, Creative Commons Attribution-Share Alike 4.0 International license).

Sowohl Europäisierung als auch Natoisierung setzen per Definition Integration voraus, welche die “Struktur und den Charakter” der europäischen Streitkräften novellieren kann. Beide PESCO und FNC zielen auf eine praktische strukturelle Kohärenz sowie Spezialisierung des Militärs der beteiligten Nationen ab. Integration bedeutet nicht, dass am Ende die europäischen Armeen alle gleich aussehen werden und daraus eine europäische Armee entstehen wird. Integration ist von jeder einzelnen Nation bestimmt und mitgestaltet und wird somit eine Form annehmen, die mit der Öffentlichkeit in dem jeweiligen Land kompatibel ist. Theoretisch können diese Transformationsprozesse die Form von Innovation, Anpassung oder Emulation (Import neuer Militärtechnik und Kriegsführungsmethoden) annehmen. Kognitive, durch Imitation stattfindende und normative Veränderungen können zur institutionellen Annährung, im Fachjargon zum institutionellen Isomorphismus (Paul. J. DiMaggio und Walter W. Powell, “The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields“, American Sociological Review, vol. 48, issue 2, 1983, p. 147-160), führen. Jedoch könnte stellenweise auch institutioneller Widerstand entstehen, wenn die Reibung zwischen den Wehrstrukturen zu hoch ist. Der Unterschied zwischen Europäisierung und Natoisierung der nationalen Streitkräfte liegt darin, dass das FNC-Projekt der Nato eher eine Form vertikaler Integration (Top-down-Ausrichtung) aufweist, während PESCO in einem intergouvernementalen Format, auf transnationaler Ebene sowohl Top-down als auch Bottom-up stattfindet. Die von PESCO und FNC ausgelösten Transformationsprozesse können durch die Einbettung von Ländern an der europäischen Peripherie, wie Rumänien, in Projekten der Core-Länder, wie Deutschland, eine kohäsive Rolle auf der europäischen Ebene spielen.

Schlussfolgerung: Das Potential für Komplementarität
Abschließend lassen sich aus dieser Analyse drei Hauptpunkte ableiten:

  • Erstens steigert die Europäisierung nationaler Sicherheitskräfte nicht nur die strategische Autonomie der EU vis-á-vis den Vereinigten Staaten, sondern auch ihre Handlungsfähigkeit und strategische Verantwortung in einer zunehmend instabilen Weltordnung und diffiziler Risikoprediktabilität. Die EU könnte die Kontrolle über die eigene Verteidigung wiedergewinnen, nachdem die Nato infolge des Scheiterns der Europäische Verteidigungsgemeinschaft von 1952 damit beauftragt wurde. Obwohl die Integrationsprozesse von PESCO und FNC ungleich verlaufen, ließen sich die zwei Mechanismen in ein komplementierendes Verhältnis setzen. Während die Natoisierungsprozesse sich auf Doktrin und Strategie fokussieren, findet die Europäisierung der nationalen Streitkräfte im Rahmen von PESCO eher auf operativer, technologischer und taktischer Ebene statt. Der Krieg der Zukunft ist in Form von Überraschungsangriffen zu erwarten (Lawrence Freedman, “The Future of War. A History“, New York: PublicAffairs, 2017, S. 277), also scheinen Abschreckung, Bereitschaft für Schnellinterventionen sowie Krisenmanagementkompetenzen sinnvolle verteidigungspolitische Prioritäten zu sein. Im (extremen, aber nach der Annektierung der Krim nicht utopischen) Szenario einer bewaffneten Inkursion (z.B. von Russland) wäre die EU dann viel besser in der Lage, ihre Bürgerinnen und Bürger, sowie die Souveränität Ihrer Mitgliedsstaaten zu schützen. Besser synchronisierte europäische Sicherheitskräften könnten sich an Peacekeeping und Stabilisierungsmissionen in Post-Conflict-Ländern beteiligen, von deren Sicherheit auch die EU-Sicherheit abhängt.
  • Zweitens bietet die Natopräsenz ein großes Potential für erhöhte transatlantische Interoperabilität. Durch die Einführung neuer Techniken sowie via Interaktion entstandene Emulationsprozesse leistet die Nato einen bedeutenden Beitrag für die Modernisierung nationaler Streitkräfte, wie das Beispiel Rumänien zeigt.
  • Drittens bedarf das Verhältnis zwischen Europäisierung und Natoisierung einer genauen Überprüfung. Einerseits könnte eine bessere Vernetzung zwischen PESCO‑Projekten sowie FNC‑Operationen ihr Krisenmanagement‑ und Abschreckungspotenzial steigern und die Partnerschaft von EU und Nato stärken. Andererseits könnte eine Verkoppelung von FNC‑ und PESCO‑Projekten die “strategische Autonomie”, welche die EU durch PESCO gewinnen könnte, einschränken. Für eine Auflösung dieses Dilemmas ist eine klarere und kohärente Verteidigungsvision sowie eine umfassende Strategie beider Seiten vonnöten.

Die Zukunft der Welt- und Sicherheitsordnung ist von kooperativen Tönen geprägt. Aus einer rein rationalistischen Sicht könnten Europäisierung sowie Natoisierung der nationalen Militärwesen dazu beitragen, mehr Sicherheit, Stabilität und Gerechtigkeit in der Welt durch gegenseitige Unterstützung sowie kollektive Verantwortungsübernahme zu erreichen.

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